Ordenar a Cidade (2ª edição)

Autor:
Jorge Carvalho
2013

Contributo para um melhor ordenamento do território urbano, em que o Autor, descontente e inconformado com o processo de transformação do território que tem vindo a acontecer, em Portugal, nas últimas décadas, e partindo da análise relativa a dezasseis capitais de distritais do Continente (que não Lisboa e Porto), procura formular um modelo para as cidades portuguesas.

Tal modelo de ordenamento procura incorporar, de forma articulada, orientações para a organização territorial da cidade, para o desenvolvimento de uma política fundiária, e para o adequado financiamento da infraestrutura pública.

“Ordenar a cidade” exprime também a necessidade sentida pelo Autor de abrir um patamar de investigação e reflexão que incorporasse a experiência profissional acumulada e que a confrontasse com outras práticas e outros saberes.


PREFÁCIO À SEGUNDA EDIÇÃO

Foi na viragem de século, já lá vai uma dúzia de anos, que escrevi o Ordenar a Cidade. Reedita-se agora sem qualquer alteração porque, infelizmente, o diagnóstico relativo a cidades portuguesas e o conteúdo das propostas de ordenamento que integram se mantêm atuais. Factos posteriores vieram confirmar o que na altura se conhecia e se perspetivava. Exercício profissional e posterior investigação permitiram aprofundamentos mas, no essencial, validação das propostas então formuladas.
A crise do imobiliário, que não se sabia quando ocorreria mas já se adivinhava inevitável, travou a dinâmica edificatória galopante, mas não originou alterações qualitativas significativas na forma como o território tem vindo a ser ocupado.
Olhando para as cidades portuguesas na sua generalidade e globalidade, confirma-se a leitura – hoje mais óbvia que então – de que não têm crescido de forma organizada, poucas vezes obedecendo a estratégia ou modelo de ordenamento que sejam percetíveis.
As dinâmicas instaladas traduzem-se, maioritariamente, em novos fragmentos urbanos e edificações dispersas, desarticulados e casuísticos, alimentados por uma mobilidade assente no automóvel individual.
Numa visão quantitativa, os Censos de 2011 revelam que se manteve a relação que tem caracterizado as relações entre população e alojamento em Portugal: crescimento significativo do número de famílias, essencialmente explicado por profundas alterações sociológicas, traduzidas na diminuição do rácio pessoas/família; crescimento muito maior do número de alojamentos, com o consequente aumento de fogos vagos e de segunda residência. Nesta década, como nas duas anteriores, o crescimento dos alojamentos ainda duplicou o crescimento das famílias.
Também a prática urbanística municipal se manteve sem grandes alterações, caracterizando-se fundamentalmente por:
– Existência de Plano Diretor Municipal (PDM) que, na sua maioria, se resume a um plano zonamento, com perímetros urbanos muito alargados, estabelecendo usos dominantes e regras edificatórias quantitativas.
– Licenciamento urbanístico casuístico, fechado nos limites de cada propriedade, dependendo da vontade (ou da falta dela) de cada proprietário, aceite ou recusado em função do PDM.
– Algumas, não muitas, operações urbanísticas de iniciativa pública, quase sempre subordinadas às oportunidades decorrentes de fundos estruturais europeus.
– Tendência para viabilizar qualquer proposta de investimento de grande dimensão, mesmo quando exija alteração do plano, já que é assumida como oportunidade de desenvolvimento.
Novidade apenas, talvez, alguma assimilação dos paradigmas sustentabilidade, estratégia e governança, com forte expressão ao nível discursivo, mas com poucas consequências, para além da de serem invocadas (com ou sem coerência) na justificação das iniciativas públicas ou privadas de maior dimensão.
Não obstante realizações pontuais qualificadoras do território, algumas até de indiscutível qualidade, a grande maioria das operações urbanísticas, os investimentos realizados pelos diversos e numerosos agentes que atuam no território, têm-se mantido casuísticos, desarticuladas entre si, delapidando recursos, não originando ordenamento.
As propostas contidas no Ordenar a Cidade mantêm-se, então, totalmente atuais, sendo que algumas delas (não todas) coincidem com opiniões técnicas e com documentos oficiais nacionais entretanto consensualizados ou produzidos.
Abordam-se aqui, de forma seletiva e sintética, confrontando-as com pensamento e dinâmicas atuais.
Contrariar o espalhar de novas urbanizações e edificações pelo território, apostar na reabilitação e colmatação urbanas, é objetivo que parece reunir consenso.
Na Europa, mais de 50% do investimento em habitação tem ocorrido na recuperação e renovação de edifícios existentes; em Portugal apenas 10%. Esta simples comparação, e os muitos edifícios degradados presentes em todo o território, põem em evidência o desperdício de recursos a que temos assistido e o mau viver que acarreta.
PNPOT, demais documentos oficiais e perspetivas de apoio financeiro apontam o caminho da reabilitação. As associações de industriais já espreitam essa oportunidade. Perfila-se, pois, como um caminho a percorrer, exigindo alterações ao nível da fiscalidade (IMI, IRC e IRS), na prática do ordenamento do território e em todo o sistema produtivo associado à construção civil.
A problemática da ocupação dispersa tem sido, também, crescentemente considerada. PNPOT, PROT e demais documentos oficiais apontam claramente o objetivo de combater o seu alastramento.
Concluída, agora, a investigação Ocupação Dispersa: custos e benefícios, à escala local (que coordenei e que será objeto de publicação), nela se confirma que a ocupação dispersa é muito mais dispendiosa que a concentrada, pelo menos no que respeita ao consumo de solo e ao custo das infraestruturas, justificando-se assim a decisão de contrariar o seu alastramento.
Mas, para além disso, há que assumir e ordenar a ocupação dispersa existente, neste Livro designada como cidade campestre, designação com a qual se pretendia sublinhar o facto de ela fazer parte da atual cidade alargada. Reconhecendo a própria realidade, seria útil abandonar o atual paradigma legal que obriga à classificação dicotómica do solo como urbano ou rural. A ocupação dispersa existe, pode ser delimitada, e corresponde a uma mistura entre urbano e rural, que como tal deveria ser assumida, estabilizada e ordenada.
Tal ordenamento exige conceitos e regras próprias, nomeadamente:
– Reconhecimento da existência de áreas agrícola/florestais da cidade alargada (assim se denominam neste livro), para as quais deveriam ser estabelecidos usos e estatuto próprios, apoios e condicionantes, eliminando a expectativa de poderem vir a ser urbanizados.
– Clarificação do nível de serviço de infraestrutura pública em cada área de ocupação dispersa (inferior ao da concentrada), explicitação dos respetivos custos, clarificação sobre quem os deverá suportar.
O presente Livro encara, então, a atual cidade alargada, a qual integra áreas de edificação concentrada que importa reabilitar e colmatar, mas também áreas de ocupação dispersa que necessitam de ser ordenadas.
Para ordenar esta cidade alargada aponta diversos caminhos (e respetivos fundamentos teóricos) que, em nova investigação que agora se perspetiva, constituem ponto de partida para formulação de metodologia para o ordenamento (físico) de territórios urbanos, e que denominamos Matriz de Ordenamento.
Tal Matriz assenta em Redes Estruturantes (essencialmente, rede de mobilidade, estrutura ecológica e polos de vivência, elementos estruturantes que se pretendem articulados entre si) e em Unidades Territoriais (cada uma delas com a sua vivência e identidade próprias e, quando possível, com as suas fronteiras, que se pretendem percetíveis, mas também permeáveis e amigáveis). É aplicável a cada um dos diversos âmbitos territoriais (área metropolitana, cidade alargada, parte de cidade, unidade territorial de base1[1]), visando a articulação entre todos e cada um dos elementos estruturantes, hierarquizados, associáveis a cada um dos âmbitos considerados.
Esta proposta metodológica reúne conceitos diversos, antigos e mais atuais, praticados na maioria das vezes de forma autonomizada. A novidade consiste justamente na sua junção num todo compatibilizado e coerente, assumido como Modelo para o ordenamento físico da cidade atual (a concentrada e a dispersa), com aplicabilidade em planos estrutura/ zonamento, mas também ao nível do desenho urbano.
Outro tema muito tratado neste Livro e que, timidamente, parece voltar à tona é o da política fundiária. Considero-a, de há muito, o desafio chave de todo o ordenamento do território, numa sociedade que elevou a propriedade privada a direito fundamental e em que, por consequência, cada proprietário disputa com legitimidade o aumento da respetiva renda fundiária.
Tenho vindo a participar em trabalhos conducentes à elaboração de uma nova Lei[2] que estabeleça o regime do solo, tendo constatado haver consenso técnico na necessidade de assumir a fiscalidade sobre o imobiliário como instrumento de ordenamento do território e de consagrar a programação das operações urbanísticas, e as consequentes ações executórias, como prática corrente da administração urbanística municipal. Estes temas e consequentes propostas integram este Livro, de forma muito aprofundada.
Percebeu-se, finalmente, a importância da fiscalidade sobre o imobiliário na ocupação do território, as ações dos últimos Governos já revelam tal entendimento. Costumo referi-la como sendo a música de fundo que determina o comportamento padrão dos proprietários.
A fiscalidade até há pouco em vigor premiava o imobilismo e penalizava a iniciativa; os edifícios degradados e devolutos e os terrenos sem utilização são o resultado dessa fiscalidade.
Com a criação do IMI encetou-se, de forma tímida, um processo de alteração dessa situação. Atualmente está em curso uma rápida atualização do valor das matrizes, mas que acontece na pior altura, perante um mercado imobiliário quase paralisado e num quadro de mera busca de receitas. Só a prazo, ultrapassada que seja a atual crise económico-financeira, a medida se poderá revelar positiva.
Importa aprofundar o caminho iniciado, fazendo transitar a fiscalidade sobre o imobiliário da área das Finanças para a do Ordenamento e utilizando-a, progressivamente, como instrumento que estimule a utilização efetiva e adequada dos imóveis e que penalize a utilização desadequada e a não utilização. Seria importante, ainda, utilizar a fiscalidade como mecanismo de redistribuição perequativa da renda fundiária, assegurando também um financiamento adequado da infraestrutura pública.
No que respeita à programação municipal de operações urbanísticas, a sua quase inexistência não decorre da lei. Pelo contrário, o DL 380/99 estabelece claramente para o município a obrigação de programar e para os proprietários a obrigação de executarem as operações urbanísticas conforme o programado e em parceria. O recente DR 11/2009 mais veio reforçar estas disposições legais.
Poucos passos têm sido dados neste sentido, prevalecendo a inércia municipal. De facto, a lei aponta para procedimentos que exigem uma transformação profunda da atual administração urbanística, já não apenas regulamentar e licenciar, mas também e sobretudo tomar a iniciativa, juntar proprietários e promotores, organizar parcerias, perspetivar operações urbanísticas articulando desenho com perspetiva económico-financeira e empresarial. Pode ser que as recentes restrições financeiras obriguem os municípios a trilhar este caminho.
Considero que esta alteração da praxis urbanística, já prevista na lei, é indispensável para que o território possa transformar-se de forma ordenada. Planeamento pressupõe programação e consequente execução. Sendo que o ordenamento do território enquadra iniciativa dos mais diversos agentes, é importante que tenha a suficiente flexibilidade para as poder enquadrar ou rejeitar, incluindo oportunidades imprevistas.
Mas não pode assentar no casuísmo, tem que assegurar que se concretizam as operações de que o território mais necessita. Para tal, no quadro atual, não se vislumbra alternativa que não seja a da junção de meios privados em parceria, por iniciativa municipal, funcionado os meios públicos como supletivos[3].
Uma última nota, também esta relativa a um tema bastante abordado neste Livro, mas em que as dinâmicas instaladas são opostas às que preconizo, sendo estas as de uma gestão integrada das infraestruturas, diferenciadas em função da escassez.
Afigura-se adequado que os custos de exploração/gestão/conservação das infraestruturas de utilização coletiva sejam suportados pelos seus utilizadores diretos através de prestações pontuais ou periódicas, em função do serviço que têm ao seu dispor e/ou do que vão consumindo. Mas o papel da tarifa (tal como o da taxa) não deveria ser apenas o da obtenção de receitas, mas também o de exercer uma pedagogia, induzindo comportamentos, considerando externalidades, visando racionalidade funcional e económica na utilização do território. Para tal, deveriam ser praticados custos marginais de congestionamento, que se poderiam traduzir em valores muito elevados, baixos, ou até nulos, assegurando um equilíbrio económico-financeiro global e não, necessariamente, o de cada uma das infraestruturas.
Uma política seletiva de tarifação exigiria, então, que a infraestrutura coletiva fosse gerida de forma global, o que questiona frontalmente a atual política de privatizações e a atitude fundamentalmente comercial e financeira dela decorrente. Quando se perspetiva, inclusivamente, a privatização de monopólios naturais, é óbvio que o caminho traçado é desadequado a uma gestão racional dos recursos; neste caso é o primarismo ideológico a negar o próprio paradigma (de mercado/concorrência) em que se suporta.
Reafirmo, então, que as propostas contidas no Ordenar a Cidade (coincidindo ou não com opiniões técnicas, instrumentos nacionais ou dinâmicas atuais) apontam um caminho para uma necessária e profunda alteração da prática urbanística em Portugal, mantendo toda a sua atualidade.
Faço apenas notar que uma ideia já defendida no livro – a aposta na reabilitação e o travar da expansão urbana – se tornou entretanto uma necessidade gritante, que importa assumir, para além da crise, como opção fulcral em qualquer processo de ordenamento de cidades portuguesas.
Abril de 2013
Jorge Carvalho

[1] Conceito desenvolvido noutro trabalho, que integra os de bairro e de unidade de vizinhança, mas assumindo maior precisão e maior abrangência.
[2] Perspetivada pelo governo anterior como nova Lei do Solo e pelo atual como Lei de Bases do Solo e do Ordenamento do Território; ver site http://novaleidosolo.dgotdu.pt.
[3] Ver Carvalho, Jorge (2008) “Organização de Unidades de Execução”, em revista “Direito Regional e Local”, n.º 2, pág. 32-40.

Ver mais:
http://ordenaracidade.pt/trabalhos/#ordenar-a-cidade
http://www.bubok.pt/livros/6926/Ordenar-a-Cidade